Ristiriitainen alkoholilaki on kuluttajapoliittisesti vaatimaton

Eduskunnassa on käsittelyssä uusi alkoholilaki, jota on moitittu elinkeinoelämän etujen ajamisesta ja kansanterveyden unohtamisesta. Onko laissa kuluttajapoliittisia ulottuvuuksia, ja millaisia ne ovat?

Kuluttajapoliittisella säätelyllä on sekä kansallisilla että ylikansallisella tasolla pyritty suojaamaan markkinaosapuolista heikompaa – kuluttajaa. Lainsäädännöllä on haluttu turvata kuluttajien oikeudellista ja taloudellista asemaa sekä turvallisuutta. Kuluttajapoliittinen sääntely on koskenut myös monia eri osa-alueita tuoteturvallisuudesta ravitsemukseen ja ympäristöksymyksistä terveyteen. Kuluttajapolitiikka ulottuu näin myös muihin politiikanaloihin kuten sosiaali- ja terveyspolitiikkaan.

Mikäli ajatellaan, että kuluttajanpolitiikan keskeisenä tavoitteena on kuluttajan yhteiskunnallisen aseman turvaaminen, mikä edellyttää myös hänen terveytensä ja hyvinvointinsa turvaamista, alkoholilakiesityksen ei voi sanoa perustuvan kuluttajapoliittisiin lähtökohtiin. Sen sijaan sen perusteena näyttäisi olevan elinkeinoelämän taloudellisten intressien turvaaminen.

Esityksessä todetaan, että jos uudistuksen päätavoite olisi vähentää alkoholin aiheuttamia haittoja, tehokkaimmat keinot olisivat WHO:n, OECD:n ja tiedeyhteisöjen mukaan koko väestöön kohdistuva saatavuuden ja mainonnan rajoittaminen sekä verotus. Lähes samaan hengenvetoon kuitenkin todetaan, että alkoholijuomien saatavuuden rajoittamista vastustetaan etenkin elinkeinoelämän piirissä.

Esityksessä todetaan myös, että viimeaikaiset alkoholiveron korotukset ovat vähentäneet erityisesti panimoiden ja päivittäistavarakaupan alkoholijuomien myyntiä, ja aukioloaikojen vapauttaminen saattanut pieniä kauppoja taloudellisiin vaikeuksiin. Lisäämällä alkoholin vähittäismyyntiä voitaisiin tukea näin sekä panimoteollisuutta että päivittäistavarakauppaa, sillä erityisesti pienillä ruokakaupoilla alkoholin osuus myynnistä on suuri.

On tässä kontekstissa kuitenkin ristiriitaista, että hallitus ilmoitti elokuun lopun budjettiriihen päätteeksi – siis alkoholilakiuudistuksesta erillään – että alkoholin verotusta kiristetään vuoden 2018 budjetissa 100 miljoonan euron verran.

Esimerkiksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos katsoo lausunnossaan, että esityksessä on asetettu etusijalle vähittäismyyjien, panimoalan ja anniskeluelinkeinon intressit. Sen sijaan sosiaali- ja terveysnäkökohdat, julkistalouden edut ja elinkeinoelämän yleinen intressi huolehtia työvoiman työkyvystä on jätetty taka-alalle. Myös Lastensuojelun Keskusliitto toteaa, että esitys nostaa alkoholiin liittyvät elinkeinopoliittiset näkökohdat sosiaali- ja terveyspoliittisten näkökohtien ohi, vaikka alkoholi ei ensisijaisesti ole elinkeinopoliittinen kysymys.

Laaja vaikutusarviointi sivuutetaan

Kuluttajan aseman turvaamiseen tarjotaan lakiesityksessä toki monia välineitä, ja monessa kohdin esitys näyttäisi pohjustavan lain eri osa-alueiden laajaa kuluttajapoliittista analyysiä. Esimerkiksi seuraavassa esimerkkikatkelmassa kiinnitetään huomiota sekä julkisen talouden kulurakenteeseen että työllisyyskysymyksiin. Samoin esiin nostetaan olennaiset vaikutukset kansalaisten terveyteen ja tunnustetaan, että ne olisivat raskaita ja pitkäkestoisia:

”Julkiselle taloudelle uudistus tuottaa lisää alkoholiverotuloja, mutta toisaalta se voi kasvattaa kestävyysvajetta lisäämällä sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia ja heikentämällä tuottavuutta ja työllisyysastetta. Koska uudistuksella lisätään alkoholin kokonaiskulutusta, uudistuksen vaikutukset ihmisten hyvinvoinnille ja terveydelle ovat negatiiviset. Samoin uudistus vaikuttaisi väestöryhmien välisiä terveyseroja lisäävästi. Alkoholin saatavuuden lisäämiseen liittyvien säännösmuutosten korjaaminen tai peruuttaminen on käytännössä vaikeaa eli terveys- ja hyvinvointivaikutukset ovat pitkäkestoisia.”

Vaikutusarviointi on esityksessä syvällistä ja laajaa, ja siinä osoitetaan monin tavoin, että valitun toteutustavan vaikutukset ovat kansalaisten terveyden ja hyvinvoinnin kannalta negatiivisia. Kuluttajapoliittinen analyysi ja harkinta jäävät lakiesityksessä kuitenkin puutteellisiksi siksi, että esityksen todellinen ajuri ja motivaattori – elinkeinoelämän intressien korostaminen ja talouspoliittiset tavoitteet – eriytetään niin selvästi terveys- ja hyvinvointivaikutusten arvioinnista.

Vaikutusarviointi on esityksessä syvällistä ja laajaa, ja siinä osoitetaan monin tavoin, että valitun toteutustavan vaikutukset ovat kansalaisten terveyden ja hyvinvoinnin kannalta negatiivisia.

Itse esityksessä ristiriitaa ei tunnusteta. Päinvastoin siinä todetaan, että ”hallituksen sosiaali- ja terveyspoliittiset ja talouspoliittiset tavoitteet eivät vaikuttaisi olevan ristiriidassa keskenään”.

Rationaalisen kuluttajan myytti

Alkoholilakiesityksen sisäinen ristiriitaisuus näyttäisi olevan selitettävissä ainoastaan sillä, että kuluttajien itsensä uskotaan viime kädessä toimivan parhaalla mahdollisella tavalla niin oman terveytensä ja hyvinvointinsa, alkoholituotteisiin kohdistuvan rahankäyttönsä, yleisen norminpurun kuin myös elinkeinoelämän etujen kannalta. Kuluttaja oletetaan siis rationaaliseksi toimijaksi, jolla on kyky tehdä valistuneita, informoituja ja harkittuja valintoja ja päätöksiä.

Professori Mika Pantzarin mukaan suomalainen kuluttajapolitiikka onkin nimenomaan kiinnittynyt rationaalin kuluttajan ja staattisen valintatilanteen ihanteeseen. Kuluttajan on tunnettava hinnat, ajateltava kustannusanalyyttisesti ja kyettävä erottamaan tuoteinformaatio manipulaatiosta. Pantzar kuitenkin lisää, että globalisoituneessa, keskinäisriippuvuuksien maailmassa kuluttajapolitiikan haasteet ovat muuttuneet. Nyt kuluttajan on ymmärrettävä, miten hän voi ympäristövalinnoillaan muokata tulevaisuuden kuluttamisen mahdollisuuksia, ja että kuluttamisen riskit kietoutuvat yhteen.

Siksi on vanhakantaista olettaa, että kuluttajan päätökset syntyvät suoraviivaisesti tiedon ja asenteiden yhteisvaikutuksena. Uusimman käyttäytymisen taloustieteen mukaan kuluttaja usein tiedostamattaan välttelee maailmankuvaansa, mieltymyksiinsä tai toimintavapauksiinsa huonosti sopivaa tietoa (information avoidance). Kuluttaja ei ole rationaalinen, vaan haavoittuva, epävarma ja naiivi.

Tällaiselta kuluttajalta ei voi edellyttää sitoutumista sellaiseen rationaaliseen kulutuskäyttäytymiseen, jossa haitat ja niiden synnyttämät kustannukset jäävät mahdollisimman pieniksi.

Silti lakiesitys näyttäisi olevan laadittu sen eetoksen varaan, että kuluttaja itse aktiivisesti ehkäisee niitä kasvavan kokonaiskulutuksen haitat, jotka lainmuutos ”sekä teoreettisen tiedon että käytännön kokemusten mukaan” synnyttää. Näin lakiesityksellä ”halutaan alkoholijuomien saatavuutta ja tarjontaa lisäämällä korostaa hallitusohjelmassa tavoitteena olevaa yksilön vastuunottoa omasta terveydentilastaan ja elämäntavoistaan”.

Kahtaalle jakautuneet lausunnot

Lakiesityksestä annettujen lausuntojen perusteella sitä on voinut lukea kahdella hyvin erilaisella tavalla. On voinut painottaa elinkeinoelämän tarpeita ja ainakin pyrkiä sivuuttamaan kulutuksen lisäämisen kansanterveydelliset vaikutukset. Tai on voinut kiinnittää huomiota siihen ristiriitaan, joka muodostuu kulutuksen lisäämisen ja lain 1 §:ssä määritellyn haittojen ehkäisemisen tavoitteen kanssa.

Ensimmäistä lukutapaa suosivat suurin lausunnonantajaryhmä eli alkoholijuomien ja väkiviinan valmistukseen, myyntiin tai anniskeluun osallistuvat elinkeinotoimijat ja elinkeinoelämän eturyhmät. Näiden tahojen yleisarvio oli pääosin myönteinen. Elinkeinoelämän keskusliitto katsoi, että esitysluonnoksessa on löydetty tasapaino alkoholihaittojen hallitsemisen ja elinkeinotoiminnan kehittämisen välillä. Esitettyjen muutosten arvioitiin vähentävän väkevien juomien käyttöä ja siksi lisäävän kokonaiskulutusta vain vähän. Kielteisiä kansanterveysvaikutuksia ei pidetty todennäköisinä.

Ristiriitaa korostivat kuntasektorin edustajat sekä kaikki lausuntoja antaneet asiantuntijaorganisaatiot, terveys- ja sosiaalipalvelujen tuottajat ja päihde-ehkäisyn toimijat. Nämä lausujat katsoivat alkoholin saatavuuden lisäämisen heikentävän lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointia ja kasvattavan väestöryhmien välisiä hyvinvointi- ja terveyseroja. Ne myös arvioivat alkoholihaittojen vaikuttavan kielteisesti väestön mielenterveyteen, työkykyyn ja tuottavuuteen.

Kriittisten lausuntojen mukaan sosiaali- ja terveysnäkökohdat, julkisen talouden edut ja elinkeinoelämän yleinen intressi huolehtia työvoiman työkyvystä ja riittävyydestä tulisi nostaa korkeammalle sijalle kuin päivittäistavarakaupan ja panimoalan intressit.

Lainvalmistelijan motiivit epäselviä

Kaiken edellä sanotun perusteella lakiesitys näyttäisi joko sivuuttavan sen kuluttajapoliittisen analyysin ja harkinnan, johon sen sisältö sinänsä antaisi aihetta ja välineitä, tai luottavan liian yksioikoisesti kuluttajan rationaalisuuteen ja vastuunottoon.

Lakiesityksen konkreettisimmat ja suoraviivaisimmat kansaterveydelliset eli näin ollen myös kuluttajapoliittiset vaikutukset tiivistyvät siihen, onko ruokakaupoissa myytävän alkoholin

prosenttiraja jatkossa 4,7 vai 5,5. Tästä asiasta äänestetään joulukuussa eduskunnassa niin sanottuna omantunnon kysymyksenä, ja äänestyksestä uumoillaan tiukkaa. Lakiesityksen lähetekeskustelussa prosenttirajan nostoon suhtauduttiin erittäin kriittisesti, mutta tämän ei vielä voi päätellä johtavan vastustajien voittoon.

Jos tai kun hallituksen esitys siis menee sellaisenaan läpi, voi vain arvailla, onko lainvalmistelija lopulta halunnut luottaa siihen, että kuluttaja hyödyntää ja soveltaa alkoholin kulutukseen ja sen vaikutuksiin liittyvää tutkimustietoa ehkäistäkseen itse aktiivisesti haittojen syntymistä ja lisääntymistä. Vai onko valmistelija laskenut sen varaan, että kuluttaja nimenomaan välttelee tietoa ja sen soveltamista ja ottaa hyväksyen vastaan elinkeinoelämän intressien mukaisesti luodun uuden markkinatilanteen lisäten tunnollisesti omaa kulutustaan ja varmistaen näin lainmuutoksen toivotut vaikutukset?

Lähteet

HE 100/2017 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle alkoholilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

Huttunen, Kaisa & Wahlen, Stefan: Euroopan unionin kuluttajapolitiikan haasteita – Historiallinen katsaus Euroopan unionin ja sen kahden jäsenmaan, Suomen ja Saksan, kuluttajapolitiikan rakentumiseen. Kulutustustkimus.Nyt 2/2010.

Lastensuojelun Keskusliitto: Lastensuojelun Keskusliiton lausunto hallituksen esityksestä alkoholilain kokonaisuudistukseksi. 16.1.2017.

Pantzar, Mika 2017: Lausunto Eduskunnan Tulevaisuusvaliokunnassa 17.03.2017.

Sosiaali- ja terveysministeriö: Alkoholilain kokonaisuudistus – Yhteenveto esitysluonnosta koskevista lausunnoista. 16.3.2017. 

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos: Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi alkoholilain kokonaisuudistukseksi. 16.1.2017.

Jussi Förbom on helsinkiläinen, yhteiskunnalliseen journalismiin erikoistunut vapaa toimittaja ja tietokirjailija.