Kunnallisen lähidemokratian aika

Aluetieteen professori Hannu Katajamäki kirjoittaa kotimaisen lähidemokratian tilasta kuntauudistuksen alla. Olisiko Ruotsista Rovaniemellekin rantautunut aluelautakunta sopiva malli myös eteläisemmän Suomen suuriin kuntiin?

Suomen hallituksen tavoitteena on radikaali kuntauudistus, jonka jälkeen pienimpienkin kuntien asukasluku olisi vähintään 20 000. Kunnallisen demokratian ja kunnallishallinnon perinne nojautuvat kuitenkin pienehkön ja yhtenäisen kunnan ideaan. On välttämätöntä ryhtyä pohtimaan kunnanosien kautta tapahtuvia kansalaisvaikuttamisen keinoja. Tätä kutsutaan lähidemokratiaksi.

Ilman ajattelun monipuolistumista uudet suurkunnat ajautuvat nopeasti sisäisiin vaikeuksiin. Kuntien keskusten ja muiden alueiden ristiriidat kärjistyvät. Kuntaliitosten “strategisuus” murenee arkipäivän kiistelyyn, koska uudessa kunnassa ei ole todellisia välineitä käsitellä keskittämisen ja läheisyyden välisiä kysymyksiä.

Ruotsin kunnallinen lähidemokratia

Ruotsissa oli vielä 1950-luvun alussa lähes 2 500 kuntaa. Hyvinvointivaltion eteneminen johti siellä radikaaliin kuntauudistukseen, ja niin moniaineksiset suurkunnat syntyivät jo 1970-luvulla. Nykyisin Ruotsissa on vajaat 300 kuntaa, mutta samalla nähtiin välttämättömäksi perustaa suurentuneisiin kuntiin toimivallaltaan riittäviä alueellisia toimielimiä. Vain niiden kautta arvioitiin voitavan taata kansalaisten osallistuminen ja kuntien legitimiteetti.

Ruotsin kunnissa sovelletaan erityyppisiä kunnanosahallinnon käytäntöjä. Kiintoisin on aluelautakuntamalli. Sitä voidaan soveltaa hyvin erilaissa paikallisen hallinnon asetelmissa. Käytän esimerkkinä Uumajaa. Siellä on kolme aluelautakuntaa, joiden väestöpohjat ovat 6 400 – 8 500. Aluelautakunnat ovat monialalautakuntia, jotka vastaavat esikoulusta ja peruskoulusta, sosiaali-, kulttuuri- , nuoriso- ja vapaa-ajanpalveluista sekä kirjastoista.

Aluelautakuntien poliittinen jakauma vastaa koko kunnan vaalituloksen mukaista poliittista jakaumaa. Se saa rahalliset resurssinsa osana Uumajan budjettiprosessia. Sen toimivalta on suuri niissä tehtävissä, jotka sen hoidettavaksi on Uumajan kaupunginvaltuuston päätöksellä annettu, ja se joutuu tekemään myös ikäviä päätöksiä. Mikäli jonkun alakoulun oppilasmäärä on uhkaavasti vähentymässä, joutuu aluelautakunta pohtimaan, miten asia ratkaistaan.

Ruotsin aluelautakuntamalli on yritys sovittaa yhteen tehokkuuden ja läheisyyden vaatimuksia. Tietyt asiat on hoidettava kunnan yhtenäisen päätöksentekojärjestelmän kautta, mutta osa asioista voidaan siirtää kunnanosissa päätettäviksi. Budjettiteknisesti kyse ei ole monimutkaisesta asiasta, kunhan on löydetty yhteinen näkemys yhtenäisesti ja kunnanosittain hoidettavista kunnan tehtävistä.

Ruotsin aluelautakuntamallista tiivistyvät seuraavat huomiot:

  1.  Ei ole tarkoituksenmukaista keskittää kaikkia kunnan tehtäviä valtuustoon, hallitukseen ja sektorilautakuntiin. Aluelautakuntien avulla voidaan toteuttaa luonteva työnjako yhtenäistä käytäntöä edellyttävien tehtävien ja kunnan osa-alueiden erityispiirteet huomioon ottavien tehtävien välillä.
  2. Mahdollisuus toteuttaa hajautettua kasvustrategiaa ja estää kunnan sisäisten kehityserojen lisääntyminen.
  3. Mahdollisuus sopeuttaa yhteen tehokkuutta korostava suuruuden logiikka sekä kansalaisten toivoma läheisyyden ja pienuuden logiikka.
  4. Mahdollisuus estää kunnan sisäinen demokratiavaje ja siitä syntyvä kunnan legitimiteettikriisi.
  5. Ihanteellisen lähidemokratian saavuttamiseksi ei ole kuitenkaan syytä soveltaa Ruotsin käytäntöä, jossa kunnanosahallinnon poliittiset voimasuhteet määräytyvät koko kunnan vaalituloksen perusteella. Alueellisten toimielimien jäsenten valinnassa tarvitaan menettelyjä, jotka ottavat huomioon kunnan osa-alueiden asukkaiden tahdon ja ajattelun. Monikielisillä alueilla kunnanosahallinnossa on otettava huomioon myös kielisuhteet.
  6. Kunnanosahallinto ei tarkoita uusien virkojen perustamista, vaan  kunnanosahallinnon edellyttämä viranhaltijatyö toteutetaan olemassa olevia toimenkuvia muokkaamalla. Tähän antaa esimerkiksi kuntaliitos mahdollisuuksia.
  7. Aluelautakunta lisää kunnan hallintoprosesseihin osallistuvien kansalaisten lukumäärää. Todellisten päätöksentekijöiden määrä on suurempi kuin neuvoa antavien aluefoorumeiden sovellutuksissa.

Katse Yläkemijoelle

Erilaisista Suomessa sovellettavista kunnallisen lähidemokratian käytännöistä Rovaniemen Yläkemijoen aluelautakunta näyttäisi parhaiten yhdistävän hallinnon tehokkuutta ja kansalaisille tärkeää läheisyyttä. Samalla se on alueen asukkaiden todellinen vaikuttamisen väylä eikä pelkkä kuulemisen ja lausuntojen antamisen foorumi. Se on Suomen kunnallisen lähidemokratian lippulaiva, ja saanut syystäkin kansallista julkisuutta.

Yläkemijoen alueella on noin 1 100 asukasta. Yläkemijoen aluelautakunta on perustettu jo vuonna 1993. Tuolloin käynnissä oli vapaakuntakokeilu ja erilaiset kunnallishallintoon liittyvät kokeilut olivat suosittuja. Aluelautakunta oli mukana myös sisäministeriön osallisuushankkeessa 1990-luvun lopulla. Vuoden 2013 alussa aluelautakuntamalli on leviämässä myös Rovaniemen muille osa-alueille.

Ehdokkaat aluelautakunnan jäseniksi asetetaan toimialueen yhdeksässä kylässä järjestettävissä kansalaiskokouksissa. Jokainen kylä saa lautakuntaan yhden edustajan. Aluelautakunnan nimittää Rovaniemen kaupunginvaltuusto. Valinnassa ei korostu puoluepoliittinen näkökulma, vaan lautakuntaan nimitetään aktiivisia oman asuinalueensa edustajia.

Lautakunnalla on Rovaniemen kaupungin budjetista irrotettu noin kahden miljoonan euron vuosibudjetti. Se on monialainen tilaajalautakunta, joka huolehtii päivähoitoon, perusopetukseen, kulttuuriin, nuorisoon, kirjastoon, terveysneuvontaan ja kotipalveluun liittyvistä asioista sekä vastaa myös oman alueensa elinkeinojen kehittämisestä. Lautakunnan yhteistyökumppaneita ovat yhdistykset, yritykset ja Rovaniemen seurakunta.

Aluelautakunnan tilaamia palveluja arvioidaan samoilla kriteereillä kuin koko muun kaupungin vastaavilla tehtäväalueilla. Vuonna 2008 Rovaniemen tarkastuslautakunta teki arvioinnin lautakunnan 15-vuotisen toiminnan tuloksista, ja siinä tiedusteltiin aluelautakunnan jäsenien näkemyksiä toiminnan vaikutuksista. He korostivat vaikuttamismahdollisuutta lähiyhteisössä. Täsmennetysti aluelautakunnan vahvuuksiksi katsottiin muun muassa se, että aluelautakunta pystyy reagoimaan joustavasti ja nopeasti palvelutarpeiden muutoksiin.

Aluelautakunta pystyy tarkastelemaan Yläkemijoen aluetta kokonaisuutena. Oman alueen kokonaisnäkökulma on asukkaiden kannalta hyödyllisempi kuin sektorilautakuntien koko kuntaa samanaikaisesti tarkasteleva katsanto.

Yläkemijoen kokemukset ovat kunnallisen lähdidemokratian näkökulmasta lupaavia. Kansalaislähtöisiä palveluja on saatu organisoitua kaukana kaupungin pääkeskuksesta. Alueperustainen budjetointi ja toimivallan määrittely on kyetty hoitamaan. Lautakunnan jäsenten valinnassa yhdistyvät kiinnostavasti edustuksellinen demokratia ja kansalaislähtöinen suora demokratia. On onnistuttu vakiinnuttamaan pinta-alaltaan suuren kaupungin yhtä maaseutualuetta koskeva käytäntö, joka yhtäältä tukee Yläkemijoen erityisiä asukaslähtöisiä kehittämistarpeita ja toisaalta koko Rovaniemen kaupunkistrategiaa.

Tuntemistani käytännöistä Yläkemijoen aluelautakunta on ainoa, joka pystyy täytämään kunnallisen lähdidemokratian kansalaislähtöiset kriteerit: se laajentaa edustuksellista demokratiaa, sen avulla on mahdollisuus toteuttaa palvelujen organisoinnissa samanaikaisesti tehokkuutta ja läheisyyttä, se antaa välineitä oman alueen asukaslähtöiseen kehittämiseen ja se pystytään ottamaan osaksi kunnan budjettiprosessia. Erilaiset lausuntoja antavat asukastoimikunnat ja kyläparlamentit eivät näitä ehtoja täytä. Ne edustavat näennäistä placebo-demokratiaa.

Yhden polun hahmottelua Suomen ja Ruotsin kokemusten perusteella

Aluelautakunta on paikallisyhteisöjen kehittämisen, lähipalvelujen organisoimisen ja paikallisdemokratian monipuolistamisen väline. Kaupunki- ja maaseutukuntien liitoksissa aluelautakuntien avulla voidaan ottaa huomioon maaseutu- ja kaupunkialueiden erilaisuus. Ainoastaan poikkeustapauksessa vanha peruskunta on tarkoituksenmukaisin aluelautakunnan toiminta-alue. Aluelautakuntien rajojen määrittely on vaativa tehtävä, sillä muodostettavien alueiden tulee olla toiminnallisesti järkeviä ja asukaspohjaltaan riittäviä, mutta ei kuitenkaan liian suuria.

Kunnanvaltuusto määräisi aluelautakuntien tarvitsemat viranhaltijat valmistelu-, esittely- ja toimeenpanotehtäviin. Uusia virkoja ei aluelautakuntien vuoksi perustettaisi. Jäsenet aluelautakuntiin esitettäisiin avoimissa kansalaiskokouksissa. Maaseudulla kylätoimikunnat ja kaupungeissa kaupunginosayhdistykset olisivat sopivia kansalaiskokousten organisoijia, sillä tavoitteena olisi löytää mahdollisimman päteviä ja sitoutuneita oman alueensa edustajia. Kunnanvaltuusto nimittäisi aluelautakunnan jäsenet.

Valtuuston nimittäessä aluelautakuntien jäseniä voitaisiin myös käyttää poliittista harkintaa. Tavoitteena kuitenkin olisi, että aluelautakunnassa suora kansalaislähtöinen demokratia kohtaisi kunnan perinteisen edustuksellisen demokratian.

Aluelautakuntamalli ei lisäisi budjetin loppusummaa, sillä aluelautakuntien budjetit muodostettaisiin irrottamalla osa tehtäväperusteisesta budjetista alueperustaiseksi. Suurin osa budjetista olisi toki edelleen ohjattava tehtäväperusteisesti.

Aluelautakunnat olisivat monialaisia tilaajalautakuntia. Ne voisivat päättää, keneltä niiden toimivallassa olevat palvelut hankitaan. Aluelautakuntien kautta olisi mahdollista edistää paikallista palvelualan mikroyrittäjyyttä, koska kilpailutuksen volyymit eivät olisi suurempien, ylipaikallisten yritysten kannalta riittäviä. Samalla syntyisi luontevia asetelmia lisätä kansalaisjärjestöjen sektorin roolia palvelujen tarjoajina.

Aluelautakuntien sisältämät mahdollisuudet ovat huomattavasti niiden sisältämiä riskejä suuremmat. Globalisoituvassa maailmassa aluelautakunnat edustaisivat kansalaislähtöistä uutta paikallisuutta, jonka ytimessä olisivat edustuksellisen ja suoran demokratian kohtaaminen sekä julkisen sektorin, yritysten ja kansalaisjärjestöjen monimuotoinen yhteistyö. Kansalaisten kannalta olisi kyse lähipalvelujen saavutettavuudesta, lähidemokratian lisäämisestä sekä ristiriitojen välttämisestä kunnan pääkeskusten ja reuna-alueiden välillä.

Kirjallisuutta

Gren Maria(2009). Kommun i delar. En utvärdering av Umeås kommundelsorganisation. Masteruppsats i samhällsanalys och utredningsarbete. Umeå universitet. Statsvetenskapliga institutionen. 49 s.

Katajamäki, Hannu (1979) Kuntaliitostutkimus. Eräiden toteutettujen kuntaliitosten tarkastelua. Itä-Suomen Instituutin julkaisusarja B :29. 80 s.

Leinamo, Kari (2004). Kuntaliitoksen jälkeen. Kuntien yhdistymisen vaikutukset liitosalueiden näkökulmasta. Vaasan yliopisto. Levón-instituutti. Julkaisuja No 111. 145 s.

Leinamo, Kari (2010). Yhdeksän hyvää ja kymmenen kaunista. Vuosina 2001-2009 toteutettujen maaseutu-kaupunki –kuntaliitosten tarkastelua. Vaasan yliopisto. Levón-instituutti. Julkaisuja No 131. 122 s.

Soikkanen, Hannu (1966). Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehallinnon historia. Maalasikuntien liitto. Maalaiskuntien liiton kirjapaino. 887 s.

Strandin, Bengt (1980). En svensk modell för kommunal närdemokrati. Vasabladet 7.11.1980.

Hannu Katajamäki on Vaasan yliopiston aluetieteen professori ja filosofisen tiedekunnan dekaani. Hän on erikoistunut yhteiskunnallisen kehityksen erittelyyn paikallisyhteisöissä. Erityinen kiinnostuksen kohde on maaseutualueiden kehitys.