Auttaisiko perustulo köyhää?

Köyhyyden vähentäminen on ollut perinteisesti yksi keskeisimmistä perustulon kannattajien tavoitteista. Se on perusteltu tavoite, sillä köyhyydellä on havaittu olevan lukuisia kielteisiä vaikutuksia ihmisten hyvinvointiin.

Keskusteltaessa perustulon vaikutuksista köyhyyteen täytyy huomioida, että perustulon taso, sovellettava verojärjestelmä ja korvautuvat etuudet määrittävät perustulon suorat vaikutukset köyhyysmittareihin ja tulonjakoon. Lisäksi muu yhteiskuntapolitiikka vaikuttaa pienituloisten mahdollisuuksiin selviytyä käytettävissä olevilla tuloillaan.

Tutkimuskirjallisuudessa mainitaan sekä suoria että epäsuoria mekanismeja, joiden kautta perustulon uskotaan lisäävän pienituloisten käytettävissä olevia tuloja. Suoria mekanismeja ovat sosiaaliturvan tason nostaminen ja työnteon taloudellisen kannustavuuden lisääntyminen. Epäsuoria mekanismeja ovat prekaarin työvoiman neuvotteluaseman parantuminen ja työmarkkinoiden joustavuuden lisääntyminen.

Tarkastelen tässä analyysissa yllämainittujen mekanismien kautta, olisiko perustulo tarveharkintaista sosiaaliturvaa tehokkaampi köyhyyspolitiikan väline.

Sosiaaliturvan tason nostaminen

Suomessa pienituloisuutta selittää ennen muuta perusturvan tai toimeentulotuen varassa eläminen. Vuonna 2015 Suomessa oli pienituloisia 631 000, kun pienituloisuusraja oli yhden hengen kotitaloudessa 1185 euroa kuukaudessa. Sosiaaliturvan tasolla yksinkertaisin tapa vähentää pienituloisten määrää onkin suhteellisen selvä: perusturvan tason korottaminen.

Perusturvan tasoa voitaisiin luonnollisesti nostaa myös perustulon kautta. Kelan johtavan tutkijan Pertti Honkasen perustulokokeilun taustatutkimusta varten tehdyistä mikrosimuloinneista selviää, että kustannusneutraalin, täysi-ikäisille (pl. eläkeläiset) maksetun perustulon suorat vaikutukset köyhyyteen ja tulonjakoon ovat odotetun mukaiset: mitä korkeampi perustulo, sitä matalampi köyhyysaste ja sitä tasaisempi tulonjako.

Oheiset mikrosimuloinnit myös osoittavat, että perusturvan maltillinen nostaminen nykyisestä noin 560 eurosta (netto) kuukaudessa ei nostaisi vaadittavaa veroastetta täysin kohtuuttomalle tasolle. Nykyistä perusturvaa korkeampi perustulo on siis taloudellisesti mahdollinen vaihtoehto etenkin, jos rahoitusta etsitään myös muualta kuin tuloverotuksesta.

Taustaoletukset Honkasen laskelmissa ovat samankaltaiset kuin Olli Kannaksen ja Olli Kärkkäisen vihreiden perustulomallista tehdyissä mikrosimuloinneissa, joten vihreiden mallin vaikutus köyhyysasteeseen (-1,14 %) on lähes sama kuin Honkasen laskelmissa. Vihreiden mallissa suurimpia voittajia ovat 18–20-vuotiaat ei opintorahaa saaneet henkilöt (+346 miljoonaa euroa) ja suurimpia häviäjiä työntekijät (-734 miljoonaa euroa).

Näistä laskelmista huolimatta perustuloa ei voi automaattisesti pitää tarveharkintaista sosiaaliturvaa tehokkaampana tapana vähentää köyhyyttä. Vaikka tarveharkintaa voi kritisoida etenkin tarpeettomien byrokratialoukkujen synnyttämisestä, on se samalla tehokas tapa kohdentaa resursseja niille, jotka ovat aidosti avun tarpeessa. Tarveharkintaisessa järjestelmässä sosiaaliturvan tason nostaminen on taloudellisesti tehokkaampaa.

Universaali etuus ei ota huomioon sitä, että pääkaupunkiseudulla asuvan perusturvan varassa elävän yksinhuoltajan tarve sosiaaliturvaan on useimmiten suurempi kuin kotona asuvan 18-vuotiaan toisen asteen opiskelijan. Esimerkiksi aktivointi- ja lapsikorotusten integroiminen perustulojärjestelmään ei ole mahdotonta, mutta perustulokokeilua varten tehdyn selvitystyön perusteella se on haastavaa.

Työnteon taloudellisen kannustavuuden lisääntyminen

Perustulon uskotaan yleisesti tekevän työnteosta aina kannustavaa. Työvoiman tarjontaa korostavan aktivointipolitiikan viitekehyksessä tästä onkin muodostunut Suomessa keskeinen, ellei keskeisin, argumentti perustulon ja perustulokokeilun puolesta.

Käytännössä työnteon taloudellisen kannustavuuden lisääntyminen voi vähentää köyhyyttä kahdella tapaa. Osa-aikaisille työllisille jäisi enemmän rahaa käteen samasta määrästä työtä kuin ennen, tai yhä useammat työttömät työllistyisivät parempien taloudellisten kannustimien takia.

Työnteon kannustavuutta mitataan yleensä työllistymis-/osallistumisveroasteilla. Työllistymisveroaste kuvaa, kuinka paljon työllistyvä henkilö menettää bruttotuloistaan, kun huomioon otetaan verojen ja veroluonteisten maksujen lisäksi menetetyt etuudet ja tulosidonnaiset palvelumaksut, eli käytännössä päivähoitomaksut. Työllistymisveroasteen ollessa 80 prosenttia ihmisen on tyypillisesti katsottu olevan työttömyysloukussa.

Työttömyysloukuista huolimatta matalapalkka-aloilla työskentelee jatkuvasti ihmisiä, jotka tulisivat lähes yhtä hyvin toimeen sosiaaliturvallakin. Taloudellisten kannustinten parantaminen ei siis välttämättä lisää työhön osallistumispäätöksiä useimpien väestöryhmien kohdalla, vaikka henkilö olisi työttömyysloukussa. Esimerkiksi tuloverotuksen madaltamisella ei ole pystytty juuri vaikuttamaan ihmisten työllistymispäätöksiin.

Taloudellisesti ja poliittisesti realistisimmista perustulomalleista, eli asumistuen ja ansioturvan säilyttävistä osittaisen perustulon malleista tehtyjen mikrosimulointien perusteella työnteon taloudelliset kannustimet eivät itse asiassa useimmissa tapauksissa parane suhteessa nykyjärjestelmään. Tämä on tilanne myös vihreiden perustulomallin osalta. Pertti Honkasen ja Miska Simanaisen mikrosimuloinneissa 550 euron ja 750 euron kustannusneutraaleilla perustuloilla yksinhuoltajien kohdalla taloudelliset kannustimet itseasiassa huononevat useimmille tulotasoille työllistyttäessä.

Osittaisen perustulon mallit eivät paranna työnteon taloudellista kannustavuutta, koska asumistuen ja ansioturvan poistaminen perustulon avulla on hankalaa ilman, että ihmisten sosiaaliturvaa heikennetään. Vihreiden perustulomallin analyysin yhdessä Olli Kannaksen kanssa toteuttanut Olli Kärkkäinen onkin todennut, että taloudellisten kannustinten parantaminen joko maksaa tai vaatii sosiaaliturvan heikentämistä. Perustulo itsessään ei tee työnteosta useimmissa tapauksissa yhtään sen kannattavampaa kuin nykyisessäkään järjestelmässä.

Tammikuussa 2017 käynnistyneessä perustulokokeilussa työllistymisveroasteet ovat selvästi nykyjärjestelmää matalammat, koska kokeilussa sovelletaan kustannusneutraalin verotuksen sijaan nykyistä verotusta. Nykyisen verotuksen soveltaminen koko väestöntasolla toteutetun 560 euron osittaisen perustulomallin yhteydessä aiheuttaisi budjettiin kuitenkin 11 miljardin euron alijäämän.

Perustulokokeilun avulla saadaan melko luotettavaa tietoa taloudellisen kannustavuuden paranemisen vaikutuksista peruspäivärahan tai työmarkkinatuen varassa elävien 25–58-vuotiaiden työllistymiseen. Mikäli kannustavuudella havaitaan olevan merkittäviä vaikutuksia tämän kohdejoukon työllisyyteen, se ei vielä tarkoita sitä, että perustulo olisi nykyjärjestelmää tehokkaampi tapa lisätä pienituloisten käytettävissä olevia tuloja. Koska taloudellinen kannustavuus on saavutettu perustulokokeilussa verotuksen kautta, olisi tulos tulkittavissa siten, että pienituloisten verotus kannattaa pitää matalalla ja vähentää etuuksien vähenemisasteita.

Valitettavasti myös taloudellisista kannustimista saadun tiedon luotettavuuteen sisältyy kysymysmerkkejä. Vähenevän byrokratian vaikutuksia on hankala erottaa paranevan taloudellisen kannustavuuden vaikutuksesta, kun kokeilussa on ainoastaan yksi koeryhmä.

Perustulokokeiluun olisikin kaivattu useampia koeryhmiä erilaisilla perustulomalleilla, kuten tutkimusryhmämme esitti molemmissa raporteissaan.

Kaikista perustuloon liitetyistä kannustavuuslupauksista huolimatta on mahdollista, että perustulon vastikkeettomuus passivoi etuuden saajia, kuten perustulon vastustajat esittävät. Toisin sanoen on olemassa vaara, että ilman nykyisenkaltaista viranomaiskontrollia ja sanktioiden uhkaa nykyistä suurempi osa työvoimasta syrjäytyy työmarkkinoilta. Tällainen mekanismi olisi luonnollisesti kielteinen köyhyyden näkökulmasta tarkasteltuna.

Perustulon työllisyys- ja sitä kautta myös köyhyysvaikutusten luotettava selvittäminen vaatisi Suomen perustulokokeilun kohdejoukon laajentamista. Sen pitäisi käsittää vähintään pienituloiset työlliset, joiden työvoiman tarjonnan voidaan olettaa joustavan suurituloisia väestöryhmiä enemmän, mikäli käyttöön otettaisiin nykyisen perusturvan tasoinen vastikkeeton etuus. Ideaalissa tilanteessa työllisyysvaikutuksia testattaisiin myös sisällyttämällä kokeiluun erilaisia perustulomalleja eri koeryhmille.

Prekaarin työvoiman neuvotteluaseman parantuminen

Yksinkertaisen taloustieteellisen mallin mukaisesti vastikkeeton perustulo vähentää työvoiman tarjontaa ja johtaa sitä kautta matalapalkkaisten työntekijöiden palkkojen nousuun. Etenkin vasemmistolaiset toimijat ja prekariaattiaktivistit ovatkin alleviivanneet, että perustulo olisi henkilökohtainen lakkoase, joka mahdollistaisi epävarmoissa työsuhteissa työskenteleville ja itsensä työllistäjille mahdollisuuden neuvotella paremmat työehdot. Taloudellinen riippuvuus työnantajasta tai yksittäisestä asiakkaasta vähenisi, kun toimeentulo ei olisi riippuvaista ansiotyöstä, eikä myöskään työttömyysturvan vastineeksi olisi välttämätöntä hyväksyä työtarjouksia.

On hankala nähdä, että vastikkeettomuus itsessään olisi mekanismi, joka ainakaan heikentäisi epävarmoissa työsuhteissa työskentelevien tai itsensä työllistäjien mahdollisuuksia neuvotella työehdoista. Työntekijän asemaan työmarkkinoilla vaikuttavat kuitenkin sosiaaliturvan lisäksi myös muut tekijät, kuten työvoimaan kohdistuva kysyntä, työnlainsäädäntö ja työehtosopimukset sekä tarjolla olevat julkiset palvelut.

Mikäli työvoiman neuvotteluasemaa halutaan parantaa perustulolla, on selvää, että edellä mainituissa tekijöissä ei saisi tapahtua merkittäviä heikennyksiä. Mikäli perustulo heikentäisi sosiaaliturvan tasoa tai se yhdistettäisiin työmarkkinoiden sääntelyn purkamiseen ja julkisten palveluiden leikkauksiin, perustulo voisi myös lisätä riippuvuutta työnantajasta.

Epävarmoissa työsuhteissa työskentelevien työhön kohdistuva kysyntä on yleensä epävarmaa, mistä syystä työntekijöitä kyseisiin työpaikkoihin on tarjolla todennäköisesti kysyntää enemmän. Perustulotutkijat Simon Birnbaum ja Jurgen de Wispelaere ovatkin esittäneet, että tällaisessa taloudellisessa ympäristössä työnantajalle voi olla edullisempaa palkata uusi työntekijä sen sijaan, että parannettaisiin yksittäisen työntekijän työehtoja. Tällöin irtisanoutuminen ei ole aito vaihtoehto työntekijälle. Digitaalisessa taloudessa tämä voi olla todellisuutta yhä useammalle työntekijälle, kun työvoimaan kohdistuva kysyntä muuttuu todennäköisesti useilla aloilla nykyistä epävarmemmaksi.

Suomessa köyhyysriskissä olevia palkansaajia oli vuonna 2014 ainoastaan 3,5 prosenttia, mutta itsensä työllistäjien kohdalla riski koskee jopa 29 prosenttia. Etenkin itsensä työllistäjien epävarmaan taloudelliseen asemaan olisi perusteltua etsiä uusia ratkaisuja.

Suomalaisten palkansaajien kohdalla työehtosopimukset ja työlainsäädäntö suojelevat ainakin vielä toistaiseksi melko kattavasti köyhyydeltä, sillä Euroopan Unionin alueella työssäkäyviä köyhiä on keskimäärin 10 prosenttia. Tämä ei tietenkään poista sitä tosiasiaa, että vastentahtoisesti nollatuntisopimuksilla tai osa-aikaisesti työskentelevien alityöllisten kohdalla tilanne voi olla erittäin hankala.

Työmarkkinoiden joustavuuden lisääntyminen

Työmarkkinoiden joustavuuden lisääminen on ollut kannustinloukkujen purkamisen ohella yksi viime vuosikymmenten keskeisiä teemoja työllisyyspolitiikassa. Käytännössä tällä on tarkoitettu työmarkkinoiden sääntelyn purkamista.

Työmarkkinoiden joustavuutta on kuitenkin mahdollista lisätä myös ilman työntekijöiden turvaksi luodun lainsäädännön purkamista. On oletettavaa, että työntekijöiden tarve liikkua joustavasti eri työmarkkinastatukselta toiselle korostuu digitaalisessa taloudessa, kun työvoiman on sopeuduttava mahdollisesti nopeisiinkin muutoksiin työvoiman kysynnässä.

Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että sosiaaliturvan on mahdollistettava joustava liikkuminen palkkatyön, työttömyyden, yrittäjyyden, omaehtoisen aktiivisuuden ja kouluttautumisen välillä sekä näiden limittyminen päällekkäin. Tällöin varmistetaan, että ihmiset voivat mahdollisimman monenlaisissa tilanteissa omalla aktiivisuudellaan varmistaa riittävän toimeentulon ja vaihtaa ammattia tarvittaessa useamman kerran työuran aikana.

Perustulon on esitetty purkavan byrokratialoukkuja, vähentävän yrittäjäriskiä ja mahdollistavan joustavan opiskelun. Perustulo toimisikin nykyjärjestelmää notkeammin työmarkkinoiden muuttuessa epävarmemmiksi, sillä se mahdollistaisi esimerkiksi osa-aikaisen palkkatyön ja itsensä työllistämisen yhdistämisen, ja tarvittaessa uudelleen kouluttautumisen. Kaikki onnistuisi ilman tapaamis- ja raportointivelvollisuuksia, viiveitä, etuuksien takaisinperintäriskiä tai väliinputoamistilanteita.

Tarpeettoman byrokratian poistuminen helpottaisi myös viranomaisten mahdollisuutta keskittyä varsinaiseen auttamistyöhön. Tällä hetkellä työvoimaviranomaiset joutuvat käyttämään merkittävän osan työajastaan sen selvittämiseen, onko henkilö oikeutettu työttömyysturvaan.

Työn jakaminen työaikaa lyhentämällä on noussut keskusteluun yhtenä vaihtoehtona lisätä työntekijöiden mahdollisuuksia sopeutua työn kysynnän muutoksiin. Perustulo mahdollistaisi joustavasti työajan lyhentämisen matalapalkkaisilla ja matalaa koulutusta vaativilla aloilla, kun työaikaa lyhentävän henkilön ja osa-aikaista työtä aloittavan henkilön toimeentulo olisi turvattu.

Vaikuttaakin siltä, että perustulon suurin lupaus köyhyyspolitiikan näkökulmasta tarkasteltuna liittyy juuri työmarkkinoiden joustavuuden lisääntymiseen ja sitä kautta mahdollisesti lisääntyvään taloudelliseen aktiivisuuteen. Toisaalta samanaikaisesti voidaan kysyä, vaatiiko joustavuus uutta ja vastikkeetonta perusturvaetuutta.

Perustulon ongelma joustavuuden näkökulmasta on etenkin se, että perustulo ei lisäisi joustavuutta ansioturvaa saavien työttömien kohdalla. Koska ansioturvaa saa noin puolet työttömistä, on myös tämä väestöryhmä välttämätöntä ottaa huomioon. Useimmissa tapauksissa tämän väestöryhmän voi katsoa olevan helpommassa asemassa lisääntyvän joustavuuden hyödyntämiseen. Tärkeää olisikin, että perusturvan ja ansioturvan varassa elävien työttömien mahdollisuuksia kehitettäisiin yhdenmukaisesti.

Johtopäätökset

Mikäli pienituloisten käytettävissä olevia tuloja halutaan lisätä, tarjoaa nykyinen tarveharkintainen sosiaaliturva tähän perustuloa kohdennetummin resursseja ja poliittisesti realistisemman vaihtoehdon ainakin lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Sosiaaliturvan tason nostaminen ja työnteon taloudellisten kannustinten lisääminen ovat sekä poliittisesti että taloudellisesti tarkoituksenmukaisempia nykyisen tarveharkintaisen sosiaaliturvan kautta.

Perustulo voi lisätä tarveharkintaista sosiaaliturvaa tehokkaammin pienituloisten käytettävissä olevia tuloja epäsuorasti parantamalla pienituloisten työllisten neuvotteluasemaa ja lisäämällä työmarkkinoiden joustavuutta. Neuvotteluaseman paraneminen on kuitenkin riippuvainen myös muista tekijöistä ja sen luotettava arvioiminen on hankalaa ilman kalliita ryhmätason satunnaiskokeita.

Perustulon mahdollisuudet lisätä käytettävissä olevia tuloja näyttävät uskottavimmilta työmarkkinoiden joustavuuden lisääntymisen kautta, mutta tämänkin todentaminen on hankalaa ilman nykyistä kunnianhimoisempia perustulokokeiluita. Työmarkkinoiden joustavuuden lisääminen ei myöskään väistämättä vaadi uutta täysin vastikkeetonta perusturvaetuutta.

Vaikka perustulo voikin epäsuorasti vähentää köyhyyttä tarveharkintaista sosiaaliturvaa tehokkaammin, vaikutus voi olla myös päinvastainen, mikäli vastikkeettomuus passivoi ihmisiä. Toistaiseksi perustulon ei voi siis väittää auttavan köyhää tarveharkintaista sosiaaliturvaa tehokkaammin.

Kirjallisuus

Birnbaum, S. & de Wispelaere, J. 2016: Basic Income in the Capitalist Economy: The Mirage of “Exit” from
Employment.

Eurofound 2017: In-Work Poverty in the EU.

Honkanen, P. & Pulkka, V-V. (2016): Tackling Poverty and Social Exclusion with Unconditional Money: Notes on the Finnish Basic Income Experiment.

O. Kangas, Honkanen, P., Hämäläinen, K., Kanerva, M., Kanninen, O., Laamanen, J-P., Pulkka, V-V., Räsänen, T., Simanainen, M., Tuovinen, A-K. & Verho, J. (2016): Ideasta kokeiluihin – Loppuraportti perustulokokeilun toteuttamisvaihtoehdoista.

Kangas, O. & Pulkka, V-V. (toim.) (2016): Ideasta kokeiluun? Esiselvitys perustulokokeilun toteuttamisvaihtoehdoista.

Kannas, O. & Kärkkäinen, O. (2014): Perustulomallin analyysi.

Matikka, T., Harju J. & Kosonen, T. (2016): Tuloverotuksen vaikutus työn tarjontaan.

Nooteboom, B. 1987: Basic Income as a Basis for Small Business.

Pulkka, V-V. 2017: A Free Lunch with Robots – Can a Basic Income Stabilise the Digital Economy?

Pulkka, V-V. & Kangas, O. (2017): Digitaalisessa taloudessa tarvitaan joustavaa sosiaaliturvaa. Teoksessa

Matti Lehti & Matti Rossi (toim.): Digitaalinen Suomi 2017. s. 579–588.

Pärnänen, A. (2015): Itsensätyöllistäjien tulotaso on alhaisin.

Rothstein, J. (2010): Is the EITC as Good as an NIT? Conditional Cash Transfers & Tax Incidence.

Ville-Veikko Pulkka valmistelee Helsingin yliopistossa yhteiskuntapolitiikan väitöskirjaa digitaalisen talouden vaikutuksista työelämään ja yhteiskuntapolitiikkaan. Pulkka on työskennellyt aikaisemmin Kelan tutkimuksessa sekä tutkimusryhmässä, joka vastasi tammikuussa 2017 käynnistyneen perustulokokeilun taustatutkimuksista.